日前，我国经济交出了半年成绩单，民间投资依然不能乐观。而今年以来，我国也采取多种措施引导资金进入实体经济。在这样的大背景下，投资回报相对稳定的政府与社会资本合作（PPP）模式有望成为吸引民间投资的主流。
中共中央、国务院近日印发的《关于深化投融资体制改革的意见》提出，放宽放活社会投资，激发民间投资潜力和创新活力，并明确“鼓励政府和社会资本合作”。这份文件还提出，完善与投融资相关的法律法规，依法保护各方权益，维护竞争公平有序、要素合理流动的投融资市场环境。日前召开的国务院常务会议也强调，加快推进政府和社会资本合作领域立法进程。
PPP在我国算是比较新的事物，在各地实践中已展现出较强活力，但也暴露出一些问题。比如，政策衔接配套不足、社会资本参与度不高，一些地方操作不规范，等等。随着PPP项目向纵深发展，尤其到了后续移交或回购阶段，或许还会有更多的问题凸显出来。而要想规范并解决这一系列问题，还要依靠完善的立法与政策。虽然现有的合同法、政府采购法、招投标法等能规范PPP涉及的一些法律关系，但这些法律法规较为分散，针对性不强，且无法全面涵盖PPP的有关问题，更是没有形成完善的顶层设计和规范。
PPP项目特许期长，一般有10至30年，期间涉及复杂的法律关系，各方都面临着较大的风险和不确定性。不少地方推广PPP“叫好不叫座”、社会资本参与度不高，也与此相关，导致各方对合作信心不足。况且，从各地实践来看，PPP项目也已经遇到一些法律难题。比如，特许经营权的授予方式与现行土地使用权的出让制度存在矛盾，资产、经营权转让价格的确定与国有产权转让制度发生冲突等，这些问题都需要通过立法来化解。此外，政府和社会资本的权责利分配也有待法律明确，以此增强预期、减少不确定性，使各方都能在法律的框架内充分展开合作。
因此，只有用完善的法律保障合作各方的合法利益，PPP项目才能够顺利推进，公共服务的有效供给才能得到保障。值得注意的是，PPP涉及多个方面、多种性质的法律关系，立法难度不小，需要秉持科学严谨、全面规范的原则。在我国，PPP项目的很多做法还没有定型，如何规范、有效运行还需进一步探索。同时，PPP涉及的财政风险和债务管理、用地招拍挂、物有所值评价、社会资本退出、会计税收、信息披露等，还需要对现有法律、政策进行梳理，处理有关冲突规定，建立新的规则体系。
当然，虽然目前立法上还不完善，但不意味着各地推行PPP可以忽视规范运作。相反，各地在推行这一模式的过程中，应始终坚持法治意识和契约精神，切实遵守现行相关法律及政策，加强规范和监管。
总之，PPP的进一步发展呼唤良好的顶层设计和法律环境。相关部门应合力推动PPP立法进程，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，实现立法和改革决策相衔接，以更好的法治环境更大激发社会投资活力，使PPP在我国经济社会中发挥更大作用。（曾金华）