近日，国务院印发《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（国发【2016】53号，以下简称《若干意见》，也可称为“创投二十二条”）。9月23日，国家发展改革委副秘书长许昆林出席媒体通气会，对《若干意见》进行深入解读。《若干意见》体现了党中央、国务院对创业投资发展的高度重视，对创业投资作为推动供给侧结构性改革的重要举措和促进大众创业万众创新资本引擎地位的充分肯定，为行业持续健康发展指明了方向。《若干意见》的发布标志着中国创业投资行业发展进入新的历史时期。
《若干意见》对创业投资发展中的重点问题提出了十部分二十二条政策措施，亮点突出表现为以下12个方面：
第一，关于创业投资发展的基本原则和发展目标。《若干意见》首次明确提出促进创业投资持续健康发展的基本原则是坚持服务实体、坚持专业运作、坚持信用为本、坚持社会责任。创业投资要以市场为导向，充分调动民间投资和市场主体积极性，发挥市场规则作用，激发民间创新模式，防止同质化竞争。同时，提出行业发展目标是促进创业投资做大做强做优，培育一批具有国际影响力和竞争力的中国创业投资品牌，推动我国创业投资行业发展跻身世界先进水平。
第二，关于服务实体原则。《若干意见》明确提出既要重视发挥大企业的骨干作用，也要通过创业投资激发广大中小企业的创造力和活力。特别是针对创业投资发展过程中存在的扎堆投资Pre-IPO项目、盲目跟风投资、估值虚高助推投资泡沫、不进行实体投资而大举进行二级市场炒作等不合理、不健康现象，《若干意见》明确提出要加强信息披露和风险揭示，引导创业投资企业建立以实体投资、价值投资和长期投资为导向的合理的投资估值机制。对不进行实业投资、从事上市公司股票交易、助推投资泡沫及其他扰乱市场秩序的创业投资企业建立清查清退制度，净化创业投资服务实体经济的市场环境。同时，《若干意见》也明确提出研究对专注于长期投资和价值投资的创业投资企业在企业债券发行、引导基金扶持、政府项目对接、市场化退出等方面给予必要的政策支持。支持规范发展专业化并购基金。研究建立所投资企业上市解禁期与上市前投资期限长短反向挂钩的制度安排。
第三，关于信用为本原则。为加强创业投资行业信用体系建设，加强事中事后监管，特别是为防范打着“创业投资”旗号进行非法集资的行为，《若干意见》明确提出要建立健全创业投资企业、创业投资管理企业及其从业人员信用记录，实现创业投资领域信用记录“全覆盖”。推动创业投资领域信用信息纳入全国信用信息共享平台。按照有关法律法规和政策规定实施守信联合激励和失信联合惩戒。
第四，明晰创业投资和天使投资的概念。当前市场存在五花八门的概念和组织形式，导致市场秩序较为混乱，政策无法聚焦。《若干意见》对创业投资和天使投资的概念做了清晰明确的界定和划分。创业投资主要是指向处于创建或重建过程中的未上市成长性创业企业进行股权投资，以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后，主要通过股权转让获取资本增值收益的投资方式。同时，明确提出鼓励具有资本实力和管理经验的个人通过依法设立一人公司从事创业投资活动。天使投资主要是个人投资行为，鉴于天使投资在本质上是少数富个人以其自有资金进行的助人成长、助人创业的股权投资行为，《若干意见》明确定义天使投资是指除被投资企业职员及其家庭成员和直系亲属以外的个人以其自有资金直接开展的创业投资活动。
第五，关于创投税收政策。针对行业反映较为突出的公司制企业和合伙制企业税收差异较大、投资中小高新技术企业税收抵扣政策门槛偏高等热点问题，《若干意见》首次明确提出坚持税收中性、税收公平原则，按照税制改革方向与要求，统筹研究鼓励创业投资企业和天使投资人投资种子期、初创期等科技型企业的税收支持政策。目前，有关部门已经着手开展创业投资税收政策制定工作。
第六，关于监管问题。当前，创业投资行业发展面临监管体制不完善、监管方式不适应行业发展、多头监管等行业反映突出问题，《若干意见》明确提出要优化监管环境，创新监管方式，实施更多的普惠性支持政策措施，营造公平竞争的发展环境，深化简政放权、放管结合、优化服务改革。坚持适度监管、差异监管和统一功能监管，建立适应创业投资行业特点的宽市场准入、重事中事后监管的适度而有效的监管体制。同时，为积极回应行业关注，《若干意见》明确提出要建立创业投资行业发展备案和监管备案互联互通机制，为创业投资企业备案提供便利。
第七，关于国有创业投资问题。如何促进国企创投发展、发挥国企创投优势、化解国企创投体制机制约束，《若干意见》明确提出落实和完善国有创业投资管理制度。健全符合创业投资行业特点和发展规律的国有创业投资管理体制，完善国有创业投资企业的监督考核、激励约束机制和股权转让方式，形成鼓励创业、宽容失败的国有创业投资生态环境。首次提出支持具备条件的国有创业投资企业开展混合所有制改革试点，探索国有创业投资企业和创业投资管理企业核心团队持股和跟投，探索地方政府融资平台公司转型升级为创业投资企业。
第八，针对投资者保护。创业投资从资金募集方式上属于私募行为，加强投资者保护不仅关系到创业投资企业持续稳定的资金来源，也关系到创业投资行业的持续健康发展。在投资者保护方面，《若干意见》明确提出要加强投资者保护，特别是要进一步完善产权保护制度，依法保护产权和投资者合法经营、合法权益和合法财产。
第九，针对创业投资法律环境问题。我国创业投资发展虽然已经二十多年，但相关法律建设仍然较为滞后。2005年，经国务院批准，国家发展改革委等十部委发布了《创业投资管理暂行办法》，对于推动行业持续健康发展起到了积极作用。但十年来创业投资行业发展已经发生较大变化，且《办法》法律层级也较低，亟需对《办法》做进一步修改完善，并抓紧研究推动创业投资立法。针对上述情况，《若干意见》明确提出要进一步完善促进创业投资发展相关法律法规，研究推动相关立法工作。同时，提出在监管方面也要推动私募投资基金管理暂行条例尽快出台，对创业投资企业实行差异化监管和行业自律。
第十，针对商事环境问题。《若干意见》明确提出各地区、各部门不得自行出台限制创业投资企业和创业投资管理企业市场准入和发展的有关政策。同时，鉴于当前我国创业投资企业机构多而不强、同质化竞争严重的情况，为实现“培育一批具有国际竞争力和影响力的中国创业投资品牌”的发展目标，《若干意见》明确提出促进创业投资行业加强品牌建设。
第十一，针对市场主体建设。《若干意见》首次明确提出鼓励和规范发展市场化运作专业化管理的创业投资母基金。近年来，随着我国创业投资行业的快速发展，母基金也逐步发展壮大，在引领价值投资、分散投资风险等方面的作用逐步显现。《若干意见》明确提出在风险可控、安全流动的前提下，支持中央企业、地方国有企业、保险公司、大学基金等各类机构投资者投资创业投资母基金，鼓励创业投资引导基金注资市场化母基金，支持有需求、有条件的国有企业参股创业投资母基金等。
第十二，针对加强行业自律问题。创业投资行业发展政府部门主要职能在于创造良好的市场环境和制度环境，而行业的持续健康发展关键在于行业自律。《若干意见》明确提出加快推进依法设立全国性创业投资行业协会，鼓励条件具备的地区成立创业投资协会组织，搭建行业协会交流服务平台。
此外，《若干意见》在加大政府引导和政策扶持、拓宽退出渠道、保护知识产权、扩大对外开放和积极稳妥“走出去”、健全创业投资服务体系、加强人才培养等方面也有很多政策创新。
创业投资既不同于传统的金融资本，也不同于传统的产业资本，而是一种融资+融智相结合，实现技术、资本、人才、管理等创新要素与创业企业有效结合的新型业态，完善创投发展政策环境需要多个部门共同努力。国家发展改革委高度重视《若干意见》文件起草工作，科技部等16个其他国务院有关部门也给予了大力支持和积极配合，文件高度凝聚共识。为确保各项政策切实落实到位，《若干意见》明确提出要加强政策顶层设计和统筹协调。国家发展改革委会同有关部门加强促进创业投资发展的政策协调，建立部门之间、部门与地方之间政策协调联动机制，加强创业投资行业发展政策和监管政策的协同配合，增强政策针对性、连续性、协同性。下一步，国家发展改革委将积极会同有关部门加强政策协调，推动相关政策落地实施。